Oleh Agus Widjajanto, Pemerhati Sosial Politik dan Praktisi Hukum
27 Tahun Tanpa Arah
Sore hari, Sabtu, 29 Agustus 2026, pukul 17.00 WIB, MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat) telah mengunggah Rancangan Pokok Pokok Haluan Negara ( PPHN ) atau dalam istilah masa lalu disebut Garis-Garis Besar Haluan Negara ( GBHN ) kepada masyarakat. Rancangan tersebut dapat diakses oleh seluruh masyarakat untuk turut serta berpartisipasi memberikan masukan.
Penyusun Rancangan Pokok Pokok Haluan Negara , atau Garis-Garis Besar Haluan Negara tersebut adalah Badan Pengkajian dan Komisi Kajian MPR.
Pokok-pokok pemikiran dari rancangan PPHN tersebut adalah membangun karakter bangsa yang berasaskan Pancasila. Sejak awal, demokrasi kita adalah Demokrasi Pancasila yang bersumber dari sila keempat Pancasila dan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum dilakukan amandemen hingga empat kali, yang dimulai pada 1999 dan berakhir pada 2002.
Indonesia bukan menganut demokrasi liberal dan bukan pula sistem parlementer murni, melainkan Demokrasi Pancasila dengan sistem perwakilan, yang mengadopsi pemerintahan desa dalam skala nasional.
Sangat disayangkan, pondasi ketatanegaraan tersebut kemudian diruntuhkan pada masa Reformasi.
Selama 27 tahun, Indonesia seolah berlayar tanpa kompas nasional. Sejak GBHN dihapus melalui rangkaian perubahan UUD 1945 pada 1999–2002, negara ini memiliki Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) lima tahunan dan visi presiden yang berganti setiap periode. Akibatnya, kebijakan pembangunan tidak selalu berkesinambungan.
Tol Laut tidak lagi terdengar kelanjutannya, hilirisasi berganti kebijakan, pembangunan infrastruktur juga berganti prioritas dengan program seperti MBG (Makan Bergizi Gratis). Semuanya seakan tidak memiliki benang merah yang jelas untuk dilanjutkan dalam 20 hingga 25 tahun berikutnya. Setiap rezim berganti, kebijakan pun berpotensi berganti.
Kini, angin segar bertiup. Presiden Prabowo Subianto mengusulkan agar Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) diberlakukan kembali. Rancangan GBHN tersebut dibuka kepada publik untuk mendapatkan masukan dan didiskusikan secara terbuka.
Jika ini benar-benar terjadi, maka hal tersebut bukan sekadar menghidupkan kembali sebuah dokumen. Ini merupakan upaya untuk mengembalikan arah pembangunan negara.
Namun, untuk itu diperlukan satu syarat: Amandemen Terbatas UUD 1945, khususnya Pasal 1 ayat (2) dan pasal-pasal terkait kewenangan MPR.
Pertanyaannya: Apakah Indonesia siap kembali ke GBHN tanpa mengorbankan demokrasi yang sudah kita bangun?
1. Mengapa Kita Kehilangan Kompas: Sejarah Penghapusan GBHN
Untuk memahami pentingnya GBHN, kita harus mundur ke belakang. Sebelum 1999, GBHN merupakan kompas tertinggi negara.
Dasarnya adalah UUD 1945 asli Pasal 3 ayat (1): “Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Garis-garis Besar daripada Haluan Negara.”
GBHN ditetapkan setiap lima tahun oleh MPR. Isinya mencakup arah pembangunan nasional, politik luar negeri, pertahanan, ekonomi, sosial, dan budaya.
Presiden wajib menjalankan GBHN. Tap MPR No. IV/MPR/1999 tentang GBHN 1999–2004 merupakan GBHN terakhir.
Apa yang berubah setelah Amandemen?
Melalui empat kali amandemen UUD 1945 pada 1999–2002, Pasal 3 mengalami perubahan mendasar. Bunyi baru Pasal 3 ayat (1) adalah:
“Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar.”
Frasa mengenai kewenangan menetapkan GBHN dihapus.
Alasannya pada waktu itu adalah untuk menghindari “supremasi MPR” dan pemusatan kekuasaan. Sistem ketatanegaraan kemudian diarahkan pada sistem presidensial dengan Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, tidak lagi dipilih dan bertanggung jawab kepada MPR.
RPJPN 20 tahun, RPJMN lima tahun, dan RKP tahunan kemudian menjadi instrumen utama perencanaan pembangunan nasional yang menggantikan fungsi GBHN.
Hasilnya, secara hukum tidak ada lagi satu dokumen tunggal yang mengikat semua presiden dalam menentukan arah pembangunan jangka panjang. Setiap presiden memiliki ruang untuk menentukan visi dan prioritas pemerintahannya.
Data Bappenas menunjukkan bahwa sejak 2005 hingga 2024 telah berlangsung empat periode RPJMN dengan prioritas yang dapat mengalami perubahan. Kondisi tersebut dapat menimbulkan persoalan terhadap kesinambungan investasi jangka panjang dan pelaksanaan pembangunan oleh birokrasi.
2. Usulan Prabowo: GBHN sebagai “Haluan Negara”, Bukan “Perintah Presiden”
Usulan Presiden Prabowo berbeda dengan GBHN era Orde Baru. Yang diusulkan adalah GBHN versi baru, yaitu dokumen haluan negara untuk jangka panjang 20–25 tahun yang disusun melalui MPR, dalam hal ini Badan Pengkajian dan Komisi Kajian MPR, dengan melibatkan unsur DPR, pemerintah, dan masyarakat.
Sifatnya mengikat sebagai arah besar pembangunan negara.
Mengapa ini menjadi angin segar?
Pertama, kontinuitas.
IKN, transisi energi, hilirisasi, ketahanan pangan, pembangunan sumber daya manusia, dan berbagai agenda strategis nasional membutuhkan waktu 20 tahun atau bahkan lebih. Tidak semuanya dapat diselesaikan hanya dalam satu periode presiden.
Kedua, partisipasi.
Rancangan tersebut dibuka kepada publik. Hal ini sejalan dengan semangat UU No. 13/2022 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, khususnya Pasal 96 mengenai hak masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Ketiga, koreksi terhadap sistem demokrasi.
Kembalinya GBHN bukan berarti kembali menjadikan MPR sebagai lembaga tertinggi negara. MPR dapat kembali berperan sebagai pengarah melalui produk haluan negara yang disusun dan disepakati melalui mekanisme konstitusional.
Model seperti ini memiliki kemiripan dengan National Development Plan di Korea Selatan, Five-Year Plan di China, ataupun Vision 2030 di Arab Saudi dalam hal penentuan arah besar pembangunan. Namun, pelaksanaan kebijakan tetap berada di tangan pemerintah yang memperoleh mandat melalui proses politik yang demokratis.
3. Kendala Konstitusi: Amandemen Terbatas Wajib Dilakukan
Masalahnya, secara hukum saat ini MPR tidak memiliki kewenangan konstitusional untuk menetapkan GBHN.
Rancangan yang disusun oleh Badan Pengkajian dan Komisi Kajian MPR pada dasarnya masih merupakan usulan dan rancangan yang dilemparkan kepada publik untuk memperoleh partisipasi serta masukan.
Pengesahannya secara konstitusional memerlukan Amandemen Terbatas terhadap UUD 1945, khususnya karena kewenangan MPR yang berkaitan dengan penyusunan dan penetapan GBHN telah dihilangkan.
Data Perundang-undangan Primer
- UUD 1945 Pasal 3 ayat (1) pasca-amandemen
MPR berwenang mengubah dan menetapkan UUD. Tidak terdapat lagi kata “GBHN”.
- UUD 1945 Pasal 1 ayat (2)
“Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.”
Ketentuan ini penting. Jika GBHN kembali ditetapkan oleh MPR, maka harus jelas bagaimana mekanisme kedaulatan rakyat tersebut dijalankan.
- UU No. 17/2014 tentang MD3 Pasal 11
Tugas MPR antara lain mengubah dan menetapkan UUD, melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden, memutus usul DPR untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden, memilih Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam kondisi tertentu, serta melakukan sosialisasi UUD.
Artinya, jika GBHN ingin dihidupkan kembali, Amandemen Terbatas tidak bisa dihindari.
Usulan Amandemen Minimalis
- Pasal 3 ayat (1) UUD 1945
Ditambahkan satu kalimat: “Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara untuk jangka waktu 20 tahun.”
2. Pasal 20
Ditambahkan ketentuan bahwa RUU tentang GBHN dibahas bersama DPR dan Presiden, kemudian ditetapkan melalui mekanisme yang melibatkan MPR.
3. Pasal 22D
DPD diberikan hak untuk mengusulkan dan memberikan masukan terkait kepentingan daerah dalam GBHN.
Ini disebut “Amandemen Terbatas” karena tidak mengubah sistem presidensial, tidak mengubah masa jabatan Presiden, dan tidak mengembalikan MPR sebagai lembaga tertinggi negara.
Hanya ada satu fungsi yang ditambahkan kembali: menetapkan haluan negara.
Catatan Penting
Amandemen harus melalui mekanisme Pasal 37 UUD 1945, termasuk persyaratan pengusulan, kuorum kehadiran, dan persetujuan dalam sidang MPR sebagaimana ditentukan oleh konstitusi.
- Isi GBHN yang Demokratis: Lima Prinsip Agar Tidak Kembali ke Masa Lalu
Agar GBHN tidak berubah menjadi alat politik kekuasaan, diperlukan sedikitnya lima pagar.
Pertama, Disusun Secara Partisipatif
Rancangan yang dibuka kepada publik harus melewati proses partisipasi yang luas, termasuk Musrenbang Nasional, RDPU dengan akademisi, organisasi masyarakat, serta pemerintah daerah.
Hal ini sejalan dengan semangat UU No. 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
Tanpa partisipasi publik, GBHN berpotensi dipersepsikan hanya sebagai produk elite.
Kedua, Jangka Panjang 20 Tahun, Dievaluasi Setiap Lima Tahun
GBHN harus memiliki perspektif jangka panjang, tetapi tidak boleh kaku.
Setiap lima tahun perlu dilakukan evaluasi oleh MPR, DPR, dan Presiden. Presiden tetap harus memiliki ruang untuk membuat kebijakan teknis sesuai perkembangan zaman dan kondisi nasional.
Ketiga, Fokus pada Empat Pilar Utama
Ketahanan pangan, energi, air, dan pertahanan harus menjadi bagian penting. Selain itu, pembangunan sumber daya manusia dan hilirisasi juga harus mendapatkan perhatian.
Hal ini sejalan dengan visi Asta Cita pemerintahan Prabowo.
Keempat, Mengikat Semua PresidenInilah salah satu fungsi utama GBHN:
memastikan tidak ada lagi proyek atau kebijakan strategis yang berhenti hanya karena pergantian pemerintahan setiap lima tahun.
Namun, sifat mengikat tersebut tidak boleh sampai masuk terlalu jauh ke wilayah teknis. Presiden tetap harus memiliki diskresi dalam menjalankan pemerintahan.
Kelima, Mekanisme Judicial Review
GBHN yang telah ditetapkan harus memiliki mekanisme pengujian apabila terdapat materi yang dianggap bertentangan dengan UUD 1945.
Mekanisme tersebut penting sebagai instrumen pengawasan agar tidak terjadi penyalahgunaan kewenangan oleh penguasa, baik saat ini maupun pada masa yang akan datang.
- Manfaat dan Risiko
Manfaat
- Kepastian Investasi
Investor membutuhkan kepastian kebijakan jangka panjang. Sektor hilirisasi, energi, pangan, dan infrastruktur strategis membutuhkan investasi dengan jangka pengembalian yang panjang.
Tanpa kesinambungan kebijakan, investor dapat menghadapi ketidakpastian ketika terjadi pergantian pemerintahan.
- Efisiensi Anggaran
APBN diharapkan tidak lagi mengalami perubahan arah secara drastis setiap kali terjadi pergantian pemerintahan atau menteri.
- Persatuan Nasional
Bangsa Indonesia memiliki tujuan bersama. Dari Sabang sampai Merauke mengetahui ke mana arah pembangunan nasional akan dibawa.
Risiko Jika Salah Desain
- GBHN Menjadi Alat Politik
Jika disusun secara tertutup, GBHN justru dapat berubah menjadi legitimasi kekuasaan.
- Konflik Kewenangan
Jika MPR terlalu dominan, dapat terjadi tarik-menarik kewenangan dengan Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan.
- Terlalu Kaku
Jika tidak memiliki mekanisme evaluasi, GBHN dapat menghambat inovasi dan kemampuan pemerintah merespons perubahan zaman.
Karena itu, kuncinya terletak pada desain.
GBHN harus menjadi “konstitusi pembangunan” menuju Indonesia ke depan, bukan “konstitusi politik” yang setiap rezim dapat mengubah kebijakannya sesuai kepentingan politik yang sedang berkembang.
Penutup: Saatnya Mengembalikan Kedaulatan Rakyat dalam Bentuk Arah
Kedaulatan berada di tangan rakyat sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945.
Selama 27 tahun, kedaulatan rakyat lebih banyak disalurkan melalui pemilu lima tahunan. Setelah itu, rakyat tidak memiliki instrumen langsung untuk menentukan arah pembangunan negara dalam perspektif jangka panjang.
Dengan GBHN yang disusun bersama, diawasi publik, dan ditetapkan melalui mekanisme MPR, kedaulatan rakyat kembali memiliki bentuk: berupa arah atau kompas yang akan dituju dalam jangka menengah dan panjang.
Langkah membuka rancangan GBHN kepada publik merupakan langkah yang tepat. Ini adalah ruang diskusi yang sudah lama kita tunggu. Mari kita manfaatkan ruang tersebut dengan memberikan masukan secara kritis, konstruktif, dan bertanggung jawab.
Perlu diingat, tanpa Amandemen Terbatas, GBHN hanya akan menjadi “wacana”. Tanpa partisipasi publik, GBHN hanya akan menjadi “dokumen elite”.
Indonesia sudah 27 tahun tanpa kompas.
Cukup. Saatnya kita kembali memiliki arah.
Bukan arah yang ditunjukkan oleh penguasa.
Melainkan arah yang kita sepakati bersama: rakyat, DPR, pemerintah, DPD, dan MPR.
Karena negara ini milik kita bersama.
Dan sudah saatnya kita menentukan, 20 tahun ke depan kita ingin menjadi bangsa seperti apa.
———————–
Sumber Data Perundang-undangan Primer
UUD 1945: Pasal 1 ayat (2), Pasal 3 ayat (1), Pasal 20, Pasal 22D, dan Pasal 37.
- UU No. 17/2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (MD3), khususnya Pasal 11.
- UU No. 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, terkait RPJPN dan RPJMN.
- UU No. 13/2022 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, khususnya Pasal 96 tentang Partisipasi Masyarakat.
- Tap MPR No. IV/MPR/1999 tentang GBHN 1999–2004 sebagai dokumen GBHN terakhir.
- Perpres No. 18/2020 tentang RPJMN 2020–2024.
