Oleh: Agus Widjajanto, Pemerhati Sosial Budaya dan Praktisi Hukum
Ketika Rakyat Hanya Dicari Setiap Lima Tahun
Ada kegelisahan yang semakin sulit disembunyikan dalam perjalanan demokrasi Indonesia hari ini. Demokrasi memang masih berjalan. Pemilu dilaksanakan secara berkala, rakyat diberi kesempatan memilih presiden, anggota DPR, DPRD, dan DPD. Partai politik tumbuh dan bersaing, kebebasan menyampaikan pendapat dijamin, dan pergantian kekuasaan berlangsung melalui mekanisme konstitusional.
Namun, di balik semua itu, muncul pertanyaan yang jauh lebih mendasar: apakah demokrasi yang kita jalankan hari ini masih merupakan Demokrasi Pancasila sebagaimana karakter yang dirancang para pendiri bangsa, atau kita sebenarnya telah bergeser menjadi demokrasi liberal-presidensial yang hanya menggunakan Pancasila sebagai landasan formal?
Pertanyaan ini bukan sekadar nostalgia terhadap masa lalu. Ia menyangkut arah perjalanan bangsa.
Rakyat sering kali menjadi pusat perhatian ketika pesta demokrasi lima tahunan tiba. Rakyat didatangi, disapa, didengar, dijanjikan berbagai program, bahkan disebut sebagai pemegang kekuasaan tertinggi. Tetapi setelah suara diberikan dan kekuasaan terbentuk, hubungan antara rakyat dengan kekuasaan sering terasa semakin jauh.
Rakyat kembali menjadi penonton
Maka tidak berlebihan apabila muncul ungkapan bahwa rakyat hanya “dipanggil” setiap lima tahun sekali untuk memberikan suara, kemudian kembali ditinggalkan untuk menghadapi persoalan hidupnya sendiri.
Tentu ini bukan berarti seluruh proses demokrasi kita gagal. Namun, demokrasi tidak boleh berhenti pada prosedur memilih pemimpin. Demokrasi seharusnya juga menghadirkan keterwakilan, kesinambungan pembangunan, keadilan sosial, musyawarah, dan kesejahteraan rakyat.
Di sinilah kita perlu bertanya kembali: ke mana sesungguhnya arah Demokrasi Pancasila setelah 27 tahun reformasi dan empat kali perubahan UUD 1945?
27 Tahun Pasca-Amandemen UUD 1945
Sejak 1999 hingga 2002, UUD 1945 mengalami empat kali perubahan. Perubahan tersebut merupakan salah satu tonggak terpenting dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia.
Dua perubahan fundamental di antaranya adalah Presiden dan Wakil Presiden dipilih langsung oleh rakyat melalui Pasal 6A UUD 1945, serta dihapuskannya kewenangan MPR untuk menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN).
Perubahan tersebut secara hukum sah karena dilakukan berdasarkan mekanisme perubahan UUD sebagaimana diatur dalam Pasal 37 UUD 1945. Tetapi sah secara konstitusional tidak berarti seluruh konsekuensinya tidak boleh dikritisi.
Justru setelah 27 tahun, sudah waktunya bangsa ini melakukan evaluasi secara objektif: apakah desain ketatanegaraan hasil reformasi benar-benar telah membawa kita semakin dekat kepada cita-cita Proklamasi dan Pancasila, atau justru menciptakan persoalan baru?
Sebab, demokrasi bukan hanya persoalan bagaimana seseorang mendapatkan kekuasaan. Demokrasi juga menyangkut bagaimana kekuasaan tersebut digunakan dan untuk siapa kekuasaan itu bekerja.
Desain Awal Para Pendiri Bangsa
Untuk memahami persoalan tersebut, kita harus kembali kepada sumber pemikiran para pendiri bangsa.
Soepomo, dalam sidang BPUPKI 31 Mei 1945, mengkritik individualisme dan liberalisme serta mengemukakan gagasan negara integralistik. Dalam desain awal UUD 1945, kedaulatan rakyat dilaksanakan melalui MPR sebagai lembaga yang menjadi penjelmaan seluruh rakyat.
Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum perubahan menyatakan:
“Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.”
MPR kemudian terdiri atas anggota DPR ditambah utusan daerah dan utusan golongan. Dengan konstruksi tersebut, MPR ditempatkan sebagai lembaga negara tertinggi dalam struktur ketatanegaraan saat itu.
Presiden dipilih oleh MPR dan bertanggung jawab kepada MPR
Model tersebut berbeda dengan sistem sekarang. Mohammad Hatta menekankan demokrasi kerakyatan yang tidak berhenti pada demokrasi politik. Demokrasi harus mempunyai dimensi ekonomi melalui koperasi dan asas kekeluargaan. Perwakilan juga harus mampu mencerminkan berbagai kelompok dalam masyarakat.
Sementara itu, Mohammad Yamin menekankan pentingnya sila keempat Pancasila: kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan.
Dengan demikian, demokrasi Indonesia sejak awal tidak dirancang sekadar sebagai pertarungan suara mayoritas sebagaimana lazim dalam demokrasi liberal. Ada nilai musyawarah, keterwakilan, persatuan, kekeluargaan dan keadilan sosial.
Bahkan bila kita melihat tradisi masyarakat desa dan masyarakat adat di berbagai daerah, pengambilan keputusan sejak dahulu dilakukan melalui para pemimpin atau wakil kelompok masyarakat. Para kepala adat, tokoh masyarakat, pemuda, pemuka agama, kaum intelektual dan unsur masyarakat lainnya duduk bersama untuk mencari keputusan yang dianggap paling baik bagi kepentingan bersama. Semangat itulah yang kemudian diterjemahkan ke dalam konstruksi ketatanegaraan Indonesia.
Apa yang Berubah Setelah Reformasi?
Empat kali amandemen UUD 1945 membawa perubahan paradigma yang sangat besar.
Pertama, kedaulatan rakyat tidak lagi dilaksanakan sepenuhnya melalui MPR.
Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 setelah perubahan menyatakan: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.” MPR tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara. Kedudukannya sejajar dengan lembaga-lembaga negara lainnya.
Kedua, Presiden dipilih langsung oleh rakyat.
Pasal 6A ayat (1) UUD 1945 menyatakan: “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.” Presiden memperoleh legitimasi langsung dari rakyat, bukan lagi melalui MPR.
Ketiga, kewenangan MPR menetapkan GBHN dihapus.
Pasal 3 ayat (1) setelah perubahan memberikan kewenangan kepada MPR untuk mengubah dan menetapkan UUD, serta kewenangan lain sebagaimana diatur dalam UUD. GBHN sebagai haluan negara tidak lagi menjadi instrumen konstitusional yang mengikat Presiden.
Perencanaan pembangunan kemudian diatur melalui UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, termasuk RPJPN dan RPJMN.
Secara administratif sistem ini memang lebih fleksibel. Namun, pertanyaannya: apakah fleksibilitas tersebut tidak berpotensi membuat arah pembangunan nasional terlalu bergantung pada pergantian kekuasaan setiap lima tahun?
Dari Demokrasi Perwakilan ke Demokrasi Elektoral
Inilah salah satu persoalan terbesar yang perlu kita renungkan. Demokrasi setelah reformasi menjadi sangat kuat dalam aspek elektoral. Rakyat memilih Presiden secara langsung. Rakyat memilih anggota legislatif. Rakyat memilih kepala daerah.
Tetapi demokrasi yang kuat secara elektoral belum tentu otomatis kuat secara substantif. Ada perbedaan antara demokrasi sebagai mekanisme memilih penguasa dan demokrasi sebagai mekanisme memastikan kekuasaan bekerja untuk rakyat.
Ketika pemilu selesai, rakyat menyerahkan mandat kepada para pemegang kekuasaan. Persoalannya, mekanisme pengawasan dan keterwakilan antara pemilu yang satu dengan pemilu berikutnya sering kali tidak cukup kuat.
Di sinilah konsep perwakilan dalam Demokrasi Pancasila menjadi penting untuk dikaji kembali.
Dahulu MPR dirancang sebagai wadah yang menghimpun berbagai unsur: partai politik, utusan daerah dan utusan golongan.
Utusan golongan memang kemudian dihapus dalam reformasi. Utusan daerah berubah menjadi DPD, tetapi kewenangannya relatif terbatas dibandingkan DPR.Akibatnya, keterwakilan politik menjadi sangat dominan melalui partai-partai politik.
Padahal masyarakat Indonesia jauh lebih kompleks daripada sekadar struktur partai politik.
Ada masyarakat adat, akademisi, pekerja, petani, nelayan, pengusaha kecil, pemuda, perempuan, kelompok profesi, dan berbagai kelompok sosial lainnya.
Pertanyaannya: siapa yang secara efektif membawa kepentingan mereka ke dalam proses pengambilan keputusan nasional? Hilangnya GBHN dan Hilangnya Kompas Nasional?
Persoalan kedua adalah hilangnya GBHN
GBHN pada masa lalu memberikan arah pembangunan nasional dalam kerangka haluan negara. Kekurangannya memang ada. Dalam praktik politik Orde Baru, GBHN juga dapat digunakan untuk memperkuat sentralisasi kekuasaan.
Karena itu, penghapusan GBHN mempunyai alasan historis dan politik yang kuat.
Tetapi menghapus GBHN seharusnya tidak berarti menghapus kebutuhan Indonesia terhadap haluan pembangunan nasional jangka panjang.
Negara sebesar Indonesia membutuhkan arah yang melampaui satu periode pemerintahan.
Pembangunan infrastruktur, pendidikan, industrialisasi, ketahanan pangan, energi, pertahanan, teknologi, lingkungan hidup, hingga pembangunan manusia membutuhkan kesinambungan puluhan tahun.
Jika setiap pergantian pemerintahan membawa prioritas baru, maka ada risiko pembangunan nasional kehilangan kesinambungan. Karena itu, gagasan menghadirkan kembali Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN) layak dibicarakan secara terbuka.
Bukan untuk menghidupkan kembali supremasi MPR atau mengembalikan model Orde Baru, melainkan untuk menciptakan kompas pembangunan nasional yang disepakati lintas pemerintahan.
Ekonomi Pancasila Jangan Berhenti di Pasal 33
Persoalan berikutnya adalah ekonomi. Pasal 33 UUD 1945 menegaskan perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan.
Setelah perubahan, Pasal 33 ayat (4) menambahkan prinsip demokrasi ekonomi, kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian serta menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.
Pertanyaannya bukan apakah efisiensi dan daya saing itu penting. Tentu penting. Tetapi efisiensi tidak boleh membuat ekonomi hanya menguntungkan mereka yang mempunyai modal besar.
Demokrasi ekonomi harus terasa sampai lapisan paling bawah.
Koperasi, UMKM, petani, nelayan, pekerja dan pelaku ekonomi rakyaharus menjadi bagian utama dari desain pembangunan ekonomi nasional.
Jika pertumbuhan ekonomi hanya terlihat dalam angka statistik, sementara masyarakat bawah semakin sulit mendapatkan pekerjaan, memenuhi kebutuhan rumah tangga dan mempertahankan daya beli, maka demokrasi ekonomi belum sepenuhnya hadir.
Apakah Amandemen UUD 1945 Salah?
Jawabannya tidak sesederhana itu. Secara hukum, amandemen dilakukan melalui mekanisme yang sah sebagaimana Pasal 37 UUD 1945. Reformasi juga mempunyai alasan historis yang kuat.
Supremasi MPR pada masa lalu memang berpotensi digunakan untuk melegitimasi kekuasaan yang terlalu besar. Pemilihan Presiden secara langsung dimaksudkan memperkuat legitimasi dan akuntabilitas kepada rakyat. Penghapusan GBHN juga dimaksudkan mencegah terulangnya pola pembangunan yang terlalu sentralistik dan proyek-proyek yang tidak selalu partisipatif.
Dengan demikian, perubahan tersebut tidak tepat apabila disebut sebagai “pengkhianatan” terhadap cita-cita pendiri bangsa.
Lebih tepat jika disebut sebagai adaptasi konstitusional yang masih harus terus dievaluasi.
Sebab konstitusi bukan benda mati.
Konstitusi harus mampu menjawab kebutuhan zaman, tetapi perubahan tersebut tetap harus menjaga identitas dasar bangsa.
Demokrasi Pancasila 2.0
Karena itu, mungkin Indonesia tidak perlu memilih antara kembali sepenuhnya kepada UUD 1945 sebelum perubahan atau mempertahankan seluruh desain reformasi tanpa koreksi.
Kita membutuhkan jalan tengah
Saya menyebutnya “Demokrasi Pancasila 2.0.”
Pertama, menghidupkan kembali haluan negara tanpa menghidupkan kembali supremasi MPR. PPHN dapat dirumuskan melalui proses politik yang demokratis dan melibatkan DPR, pemerintah, DPD serta masyarakat luas. Haluan tersebut harus menjadi konsensus nasional jangka panjang, bukan alat untuk mengendalikan Presiden secara politik.
Kedua, memperkuat fungsi DPD.
DPD jangan hanya menjadi pelengkap dalam sistem ketatanegaraan. Kewenangannya perlu diperkuat terutama dalam persoalan otonomi daerah, hubungan pusat-daerah, sumber daya daerah dan kepentingan masyarakat daerah.
Ketiga, menghidupkan kembali semangat permusyawaratan. Partisipasi masyarakat tidak boleh hanya diberikan ketika pemilu. Ruang partisipasi publik dalam penyusunan kebijakan dan undang-undang harus diperkuat.
Keempat, menegaskan kembali demokrasi ekonomi.
Setiap kebijakan ekonomi harus diuji berdasarkan pertanyaan sederhana: apakah kebijakan tersebut benar-benar memperkuat kesejahteraan rakyat, koperasi, UMKM dan kelompok ekonomi masyarakat bawah, atau justru semakin memperbesar konsentrasi kekayaan?
Demokrasi Bukan Sekadar Lima Tahun Sekali
Pada akhirnya, masalah terbesar demokrasi Indonesia bukan semata-mata siapa yang menang dalam pemilu.
Masalah yang lebih besar adalah apa yang terjadi setelah pemilu selesai. Rakyat tidak boleh hanya menjadi penting ketika suara mereka diperlukan. Demokrasi yang sesungguhnya harus membuat rakyat tetap menjadi subjek setelah surat suara dimasukkan ke kotak suara.
Rakyat harus dapat mengawasi, memberikan masukan, mengkritik, memperoleh pelayanan publik yang baik, menikmati pembangunan dan merasakan keadilan.
Demokrasi Pancasila tidak boleh direduksi menjadi slogan.
Ia harus hadir dalam politik melalui musyawarah, hadir dalam hukum melalui keadilan, hadir dalam ekonomi melalui asas kekeluargaan, dan hadir dalam kehidupan sosial melalui gotong royong.
Karena itu, Demokrasi Pancasila tidak mati. Ia sedang mencari bentuk barunya. Kita tidak perlu kembali ke masa lalu secara romantis, tetapi juga tidak boleh terjebak dalam demokrasi elektoral yang membuat rakyat hanya menjadi penting setiap lima tahun.
Kita perlu mengambil yang terbaik dari keduanya: semangat perwakilan, musyawarah, haluan negara dan ekonomi kerakyatan dari gagasan para pendiri bangsa, sekaligus mempertahankan akuntabilitas, HAM, pemilihan langsung dan mekanisme checks and balances yang lahir dari reformasi.
Sebab demokrasi bukan kitab suci yang tidak boleh berubah.
Demokrasi adalah rumah bersama. Rumah itu boleh direnovasi mengikuti zaman, tetapi fondasinya tidak boleh kehilangan jati diri bangsa.
Dan fondasi itu adalah Pancasila. “Demokrasi Pancasila tidak mati. Ia sedang mencari bentuk baru sesuai kondisi dan tantangan zaman, tanpa kehilangan karakter Indonesia sebagai bangsa.”
——————–
